關(guān)于《高層建筑消防安全管理規(guī)定
（草案征求意見稿）》的說明
為切實加強高層建筑消防安全管理，應(yīng)急管理部消防救援局組織起草了《高層建筑消防安全管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），有關(guān)情況說明如下：
一、制定《規(guī)定》的必要性
近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，全國高層建筑數(shù)量劇增，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已有高層建筑60余萬幢。高層建筑火災(zāi)多發(fā)，消防安全形勢日益嚴峻。一是高層建筑增長快，體量大、功能復雜，整體風險高。全國現(xiàn)有百米以上超高層8000余幢，年均增長率達8%，是世界年均增長率的2.5倍，我國還是世界上擁有200米以上摩天大樓數(shù)量最多的國家。高層建筑層數(shù)多、豎向管井密布、功能復雜、人員密集、火災(zāi)負荷大，起火后易造成大面積充煙和立體燃燒，給火災(zāi)防控和滅火救援工作帶來嚴峻挑戰(zhàn)。二是建筑消防安全條件不達標，歷史遺留問題突出。全國大量高層建筑采用易燃可燃外保溫材料，遇明火易發(fā)生大面積燃燒。同時，高層建筑內(nèi)部的消防系統(tǒng)龐大，控制邏輯復雜，隱患節(jié)點多，加之管理不到位，導致系統(tǒng)出現(xiàn)故障的幾率較大。一些建造年代較早的高層建筑，受限于當時的技術(shù)條件，建筑防火標準低，目前全國30余萬幢高層住宅建筑中有超過35%未設(shè)置自動消防設(shè)施。三是日常消防管理不到位，自防自救能力差。大多數(shù)高層建筑有兩個以上業(yè)主或者使用人，業(yè)主、使用人之間安全管理責任不清，相互推諉，出現(xiàn)“真空”地帶。一些消防控制室操作人員流動性大，有的無證上崗，不熟悉消防設(shè)施，不懂得應(yīng)急處置；部分高層住宅建筑的業(yè)主和使用人消防安全意識不強，缺乏最基本的逃生自救常識和技能，而且大量使用可燃材料裝修，隨意遮擋、拆卸消防設(shè)施，堵塞疏散通道等情況大量存在。四是高層建筑火災(zāi)多發(fā)。近年來，我國高層建筑火災(zāi)呈高發(fā)趨勢，2009年造成損失1.5億的央視“2.9”大火、2010年亡58人的上海“11.15”大火、2011年遼寧沈陽皇朝萬鑫酒店“2·3”大火，2017年亡10人的南昌“2.25”火災(zāi)，都發(fā)生在高層建筑內(nèi)，造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失。
目前有關(guān)高層建筑消防安全管理的規(guī)章，分別是公安部1986年頒布實施的《高層建筑消防管理規(guī)則》（〔86〕公消字41號）和1992年頒布實施的《高層居民住宅樓防火管理規(guī)則》（公安部令第11號），都已出臺25年以上，隨著我國高層建筑的快速發(fā)展和法律法規(guī)、標準規(guī)范的修訂，相關(guān)內(nèi)容已不能適應(yīng)當前高層建筑消防安全管理的實際需要，有必要對原有規(guī)定進行整合和完善，對高層建筑消防安全管理工作予以規(guī)范和加強。
二、制定思路和簡要過程
（一）制定思路。一是貫徹落實《消防法》、國辦《消防安全責任制實施辦法》等，針對火災(zāi)高風險領(lǐng)域和防范重點，加強高層建筑消防安全管理，強化火災(zāi)防控措施；二是適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化和高層建筑迅猛發(fā)展的消防安全需求，研究高層建筑消防安全重點和難點問題，完善高層建筑消防安全法律制度；三是吸取近年來高層建筑火災(zāi)事故教訓，總結(jié)高層建筑消防安全專項整治取得的經(jīng)驗，進一步明晰高層建筑消防安全管理責任，提出更加嚴格的消防安全管理措施，提高消防安全設(shè)防標準，確保高層建筑消防安全。
（二）簡要過程。自2017年啟動起草工作，認真研究和吸取高層建筑消防安全管理的經(jīng)驗做法和火災(zāi)教訓，深入基層開展調(diào)研，先后向中編辦、民政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等單位征求意見和調(diào)研走訪，廣泛征求基層消防部門、高層建筑業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、基層組織和專家學者意見，多次召開座談研討會，通過中國政府法制網(wǎng)站向社會公開征求意見；2018年國家機構(gòu)改革以來，又根據(jù)法律修改情況和形勢發(fā)展需要，對《規(guī)定》內(nèi)容進行了調(diào)整。2019年3月征求了各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)急管理廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團應(yīng)急管理局的意見，經(jīng)充分論證和反復修改完善，形成了《規(guī)定》征求意見稿。
三、《規(guī)定》的主要內(nèi)容
《規(guī)定》分為總則、消防安全職責、消防安全管理、消防宣傳教育和滅火疏散預(yù)案、法律責任、附則，共6章54條。
（一）明晰高層建筑各方主體的消防安全職責。高層建筑依法投入使用后，其消防安全責任涉及業(yè)主、使用人、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及政府部門、基層組織?！兑?guī)定》依據(jù)《消防法》、《物權(quán)法》和高層建筑消防管理實際需要，進一步明確相關(guān)主體的消防安全責任。一是明確業(yè)主、使用人的消防安全責任?！兑?guī)定》將高層建筑區(qū)分為高層住宅建筑和高層公共建筑兩類，分別對高層公共建筑的業(yè)主、使用人的消防安全職責和高層住宅建筑的業(yè)主、使用人的消防安全義務(wù)進行了具體明確。二是明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)等專業(yè)服務(wù)單位的消防安全職責。《規(guī)定》明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)、消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等專業(yè)服務(wù)單位可以接受委托提供消防安全服務(wù)，并規(guī)定了建立消防安全制度、明確專管部門、消防設(shè)施維護保養(yǎng)、防火巡查檢查、火災(zāi)隱患整改、消防宣傳教育、滅火和應(yīng)急疏散演練等消防安全職責。三是明確多產(chǎn)權(quán)建筑消防安全管理形式?！兑?guī)定》明確同一高層建筑有兩個以上業(yè)主、使用人的，應(yīng)當委托一家物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等專業(yè)服務(wù)單位，或者明確一個業(yè)主、使用人作為統(tǒng)一管理人，對共有部分的消防安全實行統(tǒng)一管理，并負責協(xié)調(diào)、指導業(yè)主、使用人共同做好整棟建筑的消防安全工作，防止由于多業(yè)主、使用人之間推諉扯皮導致事關(guān)整棟建筑的消防安全責任落不到實處。四是明確有關(guān)部門和基層組織對高層建筑的消防安全管理職責。規(guī)定了消防救援機構(gòu)的消防監(jiān)督管理職責，其他有關(guān)部門按照“三個必須”要求在各自職責范圍內(nèi)做好消防安全工作；規(guī)定居（村）委會應(yīng)當開展針對高層建筑的群眾性消防工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處應(yīng)當將高層建筑消防安全納入基層社會治理和網(wǎng)格化管理范圍，開展消防安全檢查和宣傳教育。
（二）規(guī)范高層建筑日常消防安全管理。總結(jié)分析近年來高層建筑火災(zāi)事故教訓，結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)和消防技術(shù)規(guī)范的要求，對容易引發(fā)火災(zāi)事故和造成群死群傷的重點部位、特殊場所以及用火用電的日常消防安全管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行了細化和明確。一是加強外保溫材料的管理?！兑?guī)定》明確對使用易燃、可燃材料作為高層建筑外墻保溫材料以及在高層建筑外墻違規(guī)動火用電、燃放煙花爆竹做了禁止性規(guī)定，并要求及時修復破損、開裂和脫落的外墻保溫系統(tǒng)，并在醒目位置設(shè)置提示性和警示性標識，標示外墻保溫材料的燃燒性能、防火要求。二是細化了重點部位的管理要求。《規(guī)定》對高層建筑內(nèi)的廚房、倉庫、設(shè)備用房、管道井、避難層、消防車通道、登高操作面、疏散通道、安全出口等方面分別提出了具體的消防安全管理措施。三是規(guī)范用火、用電、用氣行為管理。在用火管理方面，《規(guī)定》對開展明火作業(yè)的審批程序、現(xiàn)場監(jiān)護等方面做了明確規(guī)定，并要求高層公共建筑應(yīng)當根據(jù)自身使用性質(zhì)，劃定禁火禁煙區(qū)域。在用電管理方面，《規(guī)定》明確高層建筑電器設(shè)備的安裝使用及其線路敷設(shè)、維護保養(yǎng)和檢測應(yīng)當符合消防技術(shù)標準及管理規(guī)定。在用氣管理方面，《規(guī)定》明確高層建筑內(nèi)燃氣用具的安裝使用及其管路敷設(shè)、維護保養(yǎng)和檢測應(yīng)當符合消防技術(shù)標準及管理規(guī)定。四是全面推行標識化管理?！兑?guī)定》明確高層建筑的業(yè)主、使用人應(yīng)當在消防車通道、消防車登高操作場地、滅火救援窗、消防水泵接合器、常閉式防火門等部位設(shè)置提示性、警示性標識。消防設(shè)施設(shè)備應(yīng)標識開、關(guān)狀態(tài)，并采取鉛封等限位措施。五是細化了消防設(shè)施設(shè)備的日常維護管理?！兑?guī)定》對高層建筑防火檢查、巡查的頻次和具體內(nèi)容進行了明確，并規(guī)定高層建筑內(nèi)的消防設(shè)施應(yīng)當由具備從業(yè)條件的消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行維護保養(yǎng)和檢測。同時，《規(guī)定》對消防控制室值班人員的配置、資格、技能要求等進行了細化。
（三）強化消防宣傳教育和滅火疏散預(yù)案制定演練。在消防宣傳教育方面，《規(guī)定》明確高層公共建筑內(nèi)的單位應(yīng)當每半年至少對員工開展一次消防安全教育培訓。高層住宅建筑的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當每年至少對居住人員進行一次消防安全教育培訓。同時，對高層建筑開展日常消防安全宣傳和警示教育的形式進行了明確。在滅火疏散預(yù)案制定演練方面，《規(guī)定》充分考慮高層建筑使用性質(zhì)和業(yè)態(tài)特點，規(guī)定高層建筑應(yīng)當結(jié)合場所特點，分級分類編制滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案。規(guī)模較大、功能業(yè)態(tài)復雜、有兩個以上業(yè)主、使用人或者多個職能部門的高層公共建筑，應(yīng)當編制總體預(yù)案和分項預(yù)案，并對預(yù)案演練頻次進行了具體明確。
（四）固化工作經(jīng)驗，創(chuàng)新管理手段。《規(guī)定》總結(jié)近年來高層建筑專項整治工作經(jīng)驗，按照創(chuàng)新社會治理的要求，對一些行之有效的管理措施予以固化。一是推行消防安全管理人和樓長制度?！兑?guī)定》明確高層住宅建筑應(yīng)當逐棟明確一名消防安全樓長，并由物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理人員、業(yè)主代表或者基層網(wǎng)格管理人員擔任，負責組織開展防火巡查、檢查，消防安全宣傳教育等消防安全管理工作。高層公共建筑的業(yè)主、使用人或者物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當明確消防安全管理人，組織開展整棟建筑的消防安全管理工作，并規(guī)定建筑高度大于一百米的高層公共建筑的消防安全經(jīng)理人應(yīng)當具備相應(yīng)資格。二是著力破解棄管高層建筑消防安全管理難題?！兑?guī)定》明確對無物業(yè)服務(wù)企業(yè)且未成立業(yè)主委員會的高層住宅建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當引導業(yè)主成立自主管理機構(gòu)，或者聘請具有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對消防安全實施管理。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以通過購買服務(wù)等方式，為業(yè)主、使用人提供高層住宅建筑消防安全防范服務(wù)。三是明確建筑消防設(shè)施運行和維修改造的經(jīng)費來源?！兑?guī)定》明確高層住宅建筑的消防設(shè)施日常運行、維護和維修、更新、改造費用，由業(yè)主承擔；委托消防服務(wù)單位的，消防設(shè)施的日常運行、維護和檢測費用應(yīng)當納入物業(yè)服務(wù)或者消防技術(shù)服務(wù)費用。共用消防設(shè)施的維修、更新、改造費用，可依法從住宅專項維修資金列支。四是規(guī)范微型消防站等消防組織建設(shè)?！兑?guī)定》明確高層公共建筑內(nèi)的消防安全重點單位、高層住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當建立微型消防站等志愿消防組織，配備必要的人員、器材、裝備，定期開展防火巡查、消防宣傳，及時處置、撲救初起火災(zāi)。五是規(guī)范電動自行車管理。《規(guī)定》鼓勵電動自行車存放、充電場所應(yīng)當獨立設(shè)置，設(shè)置在高層建筑內(nèi)時，應(yīng)當與建筑其他部分進行防火分隔，充電設(shè)施應(yīng)當具備充滿自動斷電功能。嚴禁在高層建筑疏散走道、樓梯間、安全出口停放電動自行車或者為電動自行車充電。六是強化技防物防措施。《規(guī)定》要求高層建筑的業(yè)主、使用人應(yīng)當每年至少開展一次消防安全自我評估；推廣應(yīng)用智能化手段對電氣、燃氣消防安全和消防設(shè)施運行等進行監(jiān)控和預(yù)警；無自動消防設(shè)施的高層住宅建筑鼓勵因地制宜安裝火災(zāi)報警和噴水滅火系統(tǒng)、火災(zāi)應(yīng)急廣播等消防設(shè)施，提升自防自救能力。
（五）完善法律責任。《規(guī)定》根據(jù)違法情節(jié)設(shè)定了警告、罰款的行政處罰規(guī)定，處罰種類、幅度符合《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定?！兑?guī)定》所列舉的八種違法行為，均是其他法律法規(guī)沒有明確規(guī)定但在消防執(zhí)法監(jiān)督中又常見的，對高層建筑的消防安全影響較大，有必要設(shè)定行政處罰予以懲戒。
四、需要說明的其他問題
關(guān)于物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責，經(jīng)與住建部門多次協(xié)商，住建部門認為應(yīng)當考慮物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供消防安全服務(wù)應(yīng)以和業(yè)主的物業(yè)服務(wù)合同中約定為前提，且應(yīng)當考慮其資金費用等實際問題。我們經(jīng)認真考慮和調(diào)研、征求意見，將高層建筑區(qū)分為公共建筑和住宅建筑，住宅建筑的物業(yè)服務(wù)企業(yè)依照消防法的規(guī)定，應(yīng)當履行合同約定和法律規(guī)定的義務(wù)，并對此進行了明確，體現(xiàn)既尊重合同約定，又要符合法律規(guī)定。同時，在建立微型消防站、消防設(shè)施的維護保養(yǎng)費用等方面明確要納入物業(yè)服務(wù)費用。
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